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發布人: 吳夢琦   发布时间:2020-11-18   浏览次数:


摘要:關于美國制度的主流敘事是西方二戰後價值觀和社會科學話語的基石。它往往掩蓋了美國制度誕生和發展的兩個重要方面:其一,美國代議制並非産生于自然法理論或英國制度的移植,而是産生于殖民地實踐中的封建特權和公司股權,是一種“天下爲私”的制度;其二,源自威尼斯的商業公司—國家制度,經尼德蘭和光榮革命後的英國,在美國憲法中發展成熟。公司—國家的性質決定了美國三權的結構和關系以及有限責任的政府特征。對美國制度之優劣及其發展演進的理解均離不開公司—國家的視角。


關鍵詞:美國制度;美國憲法;代議制;公司—國家;法人觀念


作者:範勇鵬,複旦大學中國研究院副研究員(上海 200433)。


本文載于《學術月刊》2020年第10期。


目錄

一、 代议制

二、 公司—国家

三、 美国宪法制度

四、 结语


美國政治制度如何産生、起源何在及其性質如何,可以說是二戰後西方政治學和意識形態最底層的問題之一。從政治學角度看,對這些問題的回答提供了各種政治學的核心概念體系、理論假定和價值導向。從意識形態角度看,從冷戰一直到今天,世界上主要的政治爭論和思潮基本上可以依據對美國制度的看法劃分陣營。冷戰結束以來,在“曆史終結”的凱歌聲中,基于美國制度解釋的政治學基本範式和自由主義意識形態幾乎壟斷了全球文化領導權。


本文認爲以往研究對美國制度起源和性質的主流解釋仍然是片面的,往往服務于意識形態建構,忽視了美國制度的一些深層曆史根源和演進脈絡,遺漏或掩蓋了許多重要方面。這不僅會阻礙對美國制度優劣的客觀診斷,而且會産生虛假的制度價值觀,制約人類對政治制度的理解力和想象力,使人類追求普遍秩序和正義的努力成爲南轅北轍、緣木求魚。


美國制度主要産生于北美殖民地的政治實踐,同時受到英國憲制的深刻影響。這種影響不是簡單的制度移植或任何自然法觀念的啓發,而是以另外兩種方式:其一,與英國代議制的産生邏輯相近,原始自由、封建特權、資本主義和國家集權等因素在北美殖民地的共同作用,産生了美國代議制;其二,起源于威尼斯、尼德蘭,到英國光榮革命發展成熟的“公司—國家”治理模式,在北美得到更充分的發展。美國《憲法》以成文契約的形式,在代議制和公司治理結構的基礎上,建立了美國的憲政制度。該初始框架決定了美國制度的優勢、弊端和發展軌迹。


一、代議制


談論美國政治顯然要從代議制說起,代議制是北美最早開始發展的一種制度。


(一)英國代議制的起源


一般認爲美國代議制源于或精神上仿效于英國代議制。很多人認爲代議制始于1215年的《大憲章》,是在反抗君主專制過程中産生的。這種說法存在一個基本的史實問題,即代議制産生之際尚不存在君主專制。基佐說得很清楚:“自由是古老的,專制是近代之事。”君主專制在西方曆史上是一個純粹的現代現象,而自由的起源則古老得多。哈耶克倒是說得比較明白:英國比大陸國家保留了更多的中世紀盛行的法律至上思想,才得以開創現代自由制度,這種思想在大陸被君主專制摧毀。他這一說法觸及了自由制度的中世紀淵源。自由制度,或曰代議制,主要是封建制的産物。英國的自由制度沒有被摧毀,恰恰是由于其封建制度在向中央集權演進的過程中,王權的專制努力失敗的結果。


但代議制的起源絕不僅僅是封建制,日耳曼部落制度、羅馬帝國及其城市制度、商業城市和城市共和國以及教會和教區制度,都與封建制度交織在一起,經過複雜的化合反應才産生了現代代議制的萌芽。這個過程始于羅馬帝國的衰落和日耳曼蠻族的入侵。日耳曼蠻族帶來了原來的部落組織和原始的自由制度。在羅馬土地上定居之後,日耳曼人逐漸發生階級分化,産生了大小貴族,制約著國王的權力。7世紀起,力量的天平開始向貴族一方傾斜,進入了分裂的封建時期。貴族的自由在這個階段得到提升,原來的普通部落成員喪失自由,陷入奴役和依附狀態。


13世紀起,王權開始擴張,新興城市和商業階層開始興起,下層的抵抗也開始出現,貴族階層受到夾攻。代議制在這個時期開始發展。經過300年,到16世紀之後,法國走向君主專制,德國變成邦聯、支離破碎,波蘭成爲貴族憲政、幾致亡國,英國代議制發展起來,與歐洲大陸形成鮮明對照。


英國現代國家的基礎也是蠻族國家。5世紀撒克遜人征服,中經丹麥人短暫征服,忏悔者愛德華恢複統治。1066年諾曼人征服,打斷了封建因素在英國的獨立發展,引進了大陸成熟的封建制度,讓英國與歐洲的封建制度發展形成了大體相同的頻率。


由這段曆史,我們能看到英國與歐洲大陸國家的一個不同之處:英國是經曆多次蠻族入侵,主要是撒克遜人和諾曼人兩次。雖然二者都是蠻族,卻殊爲不同,前者是以野蠻狀態到來,後者卻是以較爲成熟的封建民族到來。所以在英國出現了一種獨特的時代沖突:野蠻的自由制度和中古的封建制度的沖突。用基佐的話講,英國制度有兩種成分,一是諾曼人帶來的人身依附和相互責任關系。二是盎格魯—撒克遜人殘余的平等聯結的原始制度。


盎格魯—撒克遜人與諾曼征服者之間的關系是理解英國自由制度的一個重要角度。首先,不同于軟弱的羅馬居民,被征服的盎格魯—撒克遜人本身也是蠻族,尚余血性,激烈抵抗。在地方制度層面,諾曼人從未能徹底征服,英國始終存在著兩種地方制度體系。


其次,他們的反抗也令諾曼人內部團結,故諾曼王朝中央集權水平高于歐洲大陸。歐洲大陸著名的格言“我的附庸的附庸不是我的附庸”在英國就不適用。


再次,兩者都已是基督教徒,因而撒克遜教士得以加入擁有地産的貴族階層,是故英國的政治權力一直處在宗教權力之上。


總之,王權在英國地位較高,未出現歐洲大陸那種典型的封建制,同時部落自由制度也未被消滅,不會出現王權的專制,最後宗教未能形成獨立的力量。這些極其特殊的條件,奠定了英國代議制産生的基礎。


當然,一些偶然性因素也對王權和貴族關系演變産生了舉足輕重的影響。例如,連續有多位君主得位不正或品行不端,削弱了王權的尊榮和力量:威廉二世、亨利一世、斯蒂芬三個篡位者以及那位簽訂了《大憲章》的約翰,都是被迫向貴族讓步以獲得他們的承認。


13世紀初,國王直系臣屬都有出席國民議會的權利,但因路途遙遠,小貴族很少行使該權利,所以議會幾乎完全由大貴族組成。“路途遙遠”這一因素值得格外關注,實際從古典共和向現代代議制的發展,國家規模和物理距離是極其重要的因素,只是常常被忽視。但小貴族未放棄政治活動,他們在地方發揮作用。大貴族爲了拉攏他們,在《大憲章》中規定每個郡選舉12個騎士,小貴族重回中央政治生活。


1258年,在牛津召開了第一次正式使用議會這一名稱的集會,大貴族取得完全優勢。但是月滿則虧,大貴族忽視了小貴族的利益,導致小貴族與國王聯合。因而,這一時期下層貴族成了第三股勢力,在國王和貴族的鬥爭中起到砝碼作用。小貴族與其他自由業主聯合起來,促進了中産階級的産生,郡法院成了中産階級的聚會點。同一時期,城鎮與自治市代表也被議會接納,增強了中産階級權重。在這個背景下,英國形成了上下兩院的雛形,14世紀中期之後,兩院遂成定型。


在這個過程中,大小貴族都是爲了私人利益,“其中沒有政治制度進步和國民自由勝利的迹象。此後,貴族政府甚至比國王政府更專制和暴虐”。代議制絕非某種抽象的自由原則或自然法精神的産物,也絕非一張廢紙般的《大憲章》可以決定。它的曆史基礎包括日耳曼原始自由制度,諾曼征服造成的曆史巧合,英國遠離大陸的地理位置,以及最重要的,國王、大貴族、小貴族與中産階級間的角力互動。


(二)美國代議制的起源


美國代議制的雛形萌生于殖民地時期。首先,殖民者抵達新大陸時,面臨的境況與其盎格魯—撒克遜祖先有相似之處,幾乎回到原始狀態,爲了生存和安全不得不結成群體。此時他們受到原始自由原則的影響。其次,與他們的諾曼祖先相似,他們已經不是原始蠻族,而是攜帶著家鄉的文化、組織和制度,並非真的處于自然狀態。在新英格蘭地區不少移民是從英國以完整的村莊建制遷移而來,英國的封建制度和地方制度被移植到北美。再次,他們又不同于諾曼人,不是封建制度下的騎士和農奴。他們有的是組建了股份公司,以股東的身份前來,殖民不過是運用其資本和行政管理才能的一種方式。還有至少一半的人是以契約勞工身份而來,有望變成自由勞動力。他們身體承受著原始的勞動條件和封建人身依附,頭腦中卻已經有了現代雇傭觀念。最後,他們大多不是完全自由的移民,而是英帝國延伸的觸角。殖民地始終是英帝國的分支,具有英帝國地方制度的性質,其法理基礎是國王的特許狀。


這樣一群移民,同時受到“無主土地”征服者的原始自由、歐洲封建等級和依附關系、英國中央集權的王室和議會權威、新生有限責任公司的組織形態以及資本主義的勞動雇傭關系等多重因素的制約。原始、中世紀和現代三個時代的曆史要素疊加著塞進北美殖民地短短二百年的曆史之中,發生了奇特的化學反應,造成了人類政治制度史上罕見的對照實驗,産生了各種殖民地制度形式。


1. 公司殖民地。最初的永久殖民地都是由商業公司創立。通常由民間投資人組成股份投資公司,然後從王室獲得特許狀或憲章。如倫敦公司創建的弗吉尼亞殖民地和馬薩諸塞海灣公司建立的普利茅斯殖民地。


弗吉尼亞依據公司的特許狀建立了管理制度:13人組成的董事會擔任管理機構,日常事務由總督負責。公司投資人的經濟權力演變成一種政治權力。1619年後,弗吉尼亞政府中出現了三個代表不同利益的部分:總督、參事會和殖民者議會。王希認爲這是一種“合治政府”(shared rule),最後推廣到北美,成爲一種普遍模式。這個觀察不完全准確,雖然後來北美各殖民地制度發展在形式上趨同,但是不同殖民地制度形成的機制和邏輯是不一樣的。


馬薩諸塞殖民的情況類似。但托克維爾注意到,新英格蘭的鄉鎮早期並沒有采用代議制,而是公民直接議事。後來人口增加城鎮增多,公司會議不便在一個地點舉行,才采用了以村莊爲基礎的代議制。托克維爾觀察到的正是從原始自由制度向代議制的轉變過程。人們一般不大在意原始民主或自由制度與代議制的區別。英國自盎格魯—撒克遜征服之後即有各種代表會議,諾曼征服之後同樣存在。但是出席會議者均是作爲個人而非任何其他人的代表,因爲當時還完全沒有“代表權”的概念。《大憲章》簽訂之前的1214年的一次會議上,才第一次出現了代表權。有代表參加的會議不一定是代議制,只有通過選舉或其他委托程序給出席議會者授予了代表權,才能算得上是代議制。


公司殖民地不僅是最早最成功的,而且對美國後來的制度發展影響巨大,“每一種日後在美國州政府中能夠看到的重要職能,都出現在這些傳播英國文明的特許設立的公司之中”。但是公司殖民地流行的畢竟是17—18世紀的公司治理模式,還沒來得及剪斷封建臍帶。公司殖民地和業主殖民地一樣存在著濃厚的封建關系和貴族風氣。布爾斯廷也認爲不能在新英格蘭自治制度中去尋找“現代美國民主”的種子,而應該從“弗吉尼亞的煙草貴族制”中去尋找。“弗吉尼亞共和主義的貴族特征有助于說明爲什麽傑斐遜和華盛頓一類弗吉尼亞人比出身于北美其他地區的許多有見識的同代人更相信代議制政體。”代議制本身就是貴族們最熟悉和喜愛的制度。


2. 業主殖民地。馬裏蘭、卡羅來納、紐約、新澤西、賓夕法尼亞屬此類。所謂業主,就是對殖民地享有財産權者。這是封建制度下的一種私權實體。業主殖民就像是國中之國,制度上也是英國的翻版,最初都采取貴族封建制和代議制。賓夕法尼亞略爲特殊,其業主佩恩是貴格教徒,具有較強的民主觀念。業主殖民地雖然在性質上是封建領地,但正如弗格森所說,任何試圖將歐洲式等級森嚴的貴族政府植入北美的舉措都失敗了。原因是英國本身的封建制度不發達,且對于大洋彼岸的殖民地鞭長莫及,所以出現了一種松弛的封建制度形態。


3. 自治殖民地。也被稱作契約殖民地,是殖民者以自發的形式組成,或從公司殖民地分裂出來、基于自由民之間的契約而形成的殖民地。此類殖民地數量少、規模小,且在美國建國曆史上重要性較低,但卻是通俗史觀最樂于講述和稱頌的,因爲它們符合人們的憲政想象,契合了後來的自由主義價值觀。


自治殖民地大多數並不像人們所熟知的那樣僅僅是公民之間基于契約精神而組成的。相反,對契約一詞要從宗教和商業的雙重角度才能夠准確理解。例如最爲著名的1620年《五月花號公約》就是一個宗教契約和商業契約的混合體,並且在更大程度上應該歸屬于公司契約的一類。五月花號移民因缺乏資金,與倫敦商人成立了移民和投資者聯合掌管的股份公司。船上的35名清教徒之間的確存在有宗教的紐帶,但他們與公司之間、他們與其他近三分之二移民之間,完全是一種商業關系。還有一個原因是清教怕因爲人數少而受到多數的危害,因而契約還帶有群體間和平條約的性質。自治殖民地也多采取了代議的形式。


4. 兩種議會雛形。這三類殖民地都産生了議會的雛形,包括兩種形態,一是參事會,通常是在殖民地建立時就出現了,最早是作爲總督的助理機構而設。二是代表議會。代表議會最初的産生大抵是出于兩方面原因,一是殖民地範圍擴大,使自由民的廣場式直接參政不再可行。在自治殖民地如普利茅斯、羅得島、康涅狄格等,代表議會就是早期市鎮大會在規模人口增加後演變而來。二是殖民地社會矛盾複雜而産生了利益鬥爭。馬薩諸塞和紐約都是殖民者鬥爭的産物。經過鬥爭,代表議會先後獲得了與參事會一樣的立法權。“兩會”原來多在一起開會。1642年在馬薩諸塞和1663年在弗吉尼亞開始分兩院開會。


三类殖民地在政府形式上的确比较近似,所以自来研究者们都倾向于将它们视为同类,认为它们具有“体制上的同一性”,或认为它们都有着类似的民主因素。这些觀點有一定合理性,但也都有形式主义认知的不足,没有看到类似形式背后的不同机制。


自治殖民地的建立者雖然不同于蠻族部落,但是他們面臨的生存境況是很相似的。抛開宗教因素不論的話,殖民者的行事邏輯中含有日耳曼原始自由原則。業主殖民地則是在封建特權之下産生的,法理基礎是一種封建私權。公司殖民地的制度主要就是近代公司治理制度。因此,我們不可否認三類殖民地的共性,且它們之間的互動和相互影響也會産生趨同效應。但是也不可因其共性而完全忽視其法理基礎的不同。雖然不那麽泾渭分明,這三類殖民地在一定程度上分別代表了原始自由、封建制和現代資本主義三個時代的制度基因在英國王權和帝國體制之下的發展。


5. 集權努力:王室殖民地。殖民地並非總是能夠獲得成功。人們喜歡談論北美人民如何開創了自治的先例,但是實際上那些自治神話只講開頭,不講結局。1624年弗吉尼亞公司破産,成爲國王私産,這是第一個王室殖民地。隨後陸續有殖民變成王室所有。


1688年光榮革命中,中央集權努力一度廢弛。弗格森認爲光榮革命事實上鼓勵殖民地將自己的議會看作與英國議會平等。殖民地議會權力在光榮革命後確有增強,而且愈益代表殖民地利益而與英國議會分庭抗禮。但是光榮革命後威廉和瑪麗入主英國,加強對殖民地的中央集權式管理。到美國革命爆發時,只有3個業主殖民地和2個自治殖民地還保留著其憲章。其他8個都變成王室殖民地。


對這段曆史可做兩方面的解讀。從英國方面,這是國家從封建制度徹底轉向現代資本主義統一國家的努力。美國獨立和立憲,邏輯上是要完成同樣的努力,只不過砍去了英國的主權腦袋。後來美國制度中存在的諸多問題都與這個腦袋的缺位有關。


從殖民地角度來看,王室殖民地的出現恰恰表明了自治努力的失敗。奇怪的倒是迄今爲止人們仍然會相信那個憑著自由、契約和宗教良心就可以實現完美自治的神話。新澤西、卡羅來納等殖民地內部沖突尖銳到無法維持,它們被納入王室統治說明客觀上需要一個統一的權威。各殖民地之間的矛盾和競爭,也必然會要求一個王權的出現。只是這個王權最後以憲法而非國王的形式降臨。


綜上所述,關于美國制度的兩種常見敘事中,自然法敘事更多是一種虛構,英國制度移植論則忽視了北美殖民地的特殊邏輯。正如庫利法官所說,美國制度是美國人自己的發明,只是“受英國憲法的啓示”而已。殖民地代議制的權力來源主要是封建特權和公司股權。在新英格蘭地區還混合了新教教會的教權,但後來逐漸弱化。封建特權和公司股權均是財産權的權力形式,是私權而非公權。代議制的功能就是將財産權轉化成政治權力,從源頭上就是一種“天下爲私”的制度。不同于英國因國王、大貴族和小貴族的“三體”博弈而形成的對王權的分權和中央的集權兩個過程的互動,北美殖民地的代議制源于地方性制度,自下而上地發生,是一個集權而非分權的過程。因而所謂“權力分立與制衡”說只反映了一個曆史截面,放在動態曆史中是站不住的。


二、公司—國家


美國的新制度以共和爲名,在諸多方面與英國議會制迥異。在古代希臘和羅馬人那裏,共和一詞意指不同政體形式或政治元素的混合,通常是國家中不同階級力量均衡的産物。畢竟古代過于遙遠,且美國之資本主義共和與古典共和也只是在形式上有相近之處而已,後者對前者的影響與其說是制度上的,不如說主要是精神和意識形態上的。要探索美國共和制度,還是要回溯至近代社會誕生的前夜,到中世紀晚期的意大利城邦中尋找蛛絲馬迹。


(一)威尼斯


羅馬人是城市民族。到帝國時期,城市制度已經發展爲帝國行政制度的基礎。羅馬城市的特點是:國家政治生活在羅馬,地方政治生活在城市。這與北美殖民地政治模式比較相似,區別在于羅馬一些城市市民可以參加羅馬城的投票,北美殖民者無法參加英國的政治生活。5世紀羅馬帝國崩潰後,城市制度留了下來,成了蠻族入侵的亂世之中殘余的羅馬法律、秩序和宗教的孤島,在漫長中世紀保存著共和基因,並將之與新生資本主義嫁接,産生了商業城市共和國。


11世紀到12世紀初,意大利地區的城市普遍發生了“公社革命”(Communal Revolution)。一些城市從教皇或皇帝那裏得到了自治特權,采用共和制度,以市民大會式的形式來選舉政府官員。此過程中有一個問題較少受到關注:它們的主權是如何完成轉化的。那個時代歐洲人還沒有現代主權概念,但最高權威所在卻是政治生活中的要命問題。隨著帝國主權的隱退,商人階級成了政治中最活躍的力量。他們絕不情願將最高權力交給任何國王或貴族。他們是作爲一個階級在統治,所以也不願意將主權長久置于任何個人或群體手中。于是他們發明出共有的集體主權,以股份公司的形式解決統治問題。這就是所謂公社或共和國的本質所在。


威尼斯是其典型。新興商業資本家通過聯姻等方式與老貴族融合,形成了占人口約4%—5%的貴族階級,有參政資格者約占人口1.7%。這個貴族群體建立的是“一個商人共和國”,“它的政府即是一個股份公司。它的統領就是它的總經理。而參議院,就是它的董事會。它的人口,就是它的股份持有人”。這裏所講的人口,只包括《黃金名單》中那極少數“股東”。在這樣的國家中,“民法即爲商法,商船隊也與海軍不可分離,所以政府即等于一個大公司”。威尼斯的整個內外政策可以理解爲一個龐大的生産和貿易合作社,“威尼斯的事務就是商業”。20世紀初,美國總統柯立芝說過同樣的格言:“美國的主要事務就是商業”,堪與此呼應。


威尼斯政治制度的特點是,貴族集體討論代替了大公的個人權威,政府權力和職能分散到各個專門機構和委員會。統治成員被限定在封閉的商業貴族爲主的階級中。由于任何家族都不希望別的家族壟斷政權,故統治階層內部采取抽簽這種十分“民主”的方式來分配權力。決策上采取了分權和制衡的設計,用各種委員會來分散政權,形成了十分複雜的制度和程序。


威尼斯創造了種制度基因,即商人階層控制國家、以有限責任和股份制方式組成政府、國家以追求商業利益爲明確目標。尼德蘭、光榮革命之後的英國和美國都繼承了這一基因。有學者認爲從15世紀的佛羅倫薩、17世紀的荷蘭和英國以及18世紀的美國,其政體設計中都有威尼斯式貴族分權制衡的影子。美國學者波考克也談及威尼斯對美國現代共和主義的影響。實際上在資本主義興起以來,現代國家中多多少少都有威尼斯式的制度基因。


(二)尼德蘭


尼德蘭在反抗西班牙統治的過程中得到獨立,並且成了“十七世紀標准的資本主義國家”。因而在史學界,這場獨立運動被稱爲“尼德蘭革命”。馬克思對這場革命的評價非常高,他認爲尼德蘭革命是英國革命和法國革命的“原型”。


獨立戰爭中,尼德蘭貴族階級受到沈重打擊,城鎮資産階級擡頭。貴族們也習慣于住在海牙或他們自己的鄉村地産上,與城市商人階級井水不犯河水。這給了城市市民自由的生長空間。在這個商業狂熱和早期資本主義生産方式統治的共和國中,金錢和政治權力前所未有地結合起來,“荷蘭共和國的地方權力機構願意傾聽企業家和商人們提出的意見”。商業和金融階級用財富把持官職,又利用政治權力來維護自己的利益,與在意大利城市共和國中一樣,形成了財富和權力的“閉環”。“荷蘭的霍布斯主義者預設了一種社會,在其中商業利益和超經濟權力、政治地位與特權不可分離……實現政治穩定與和諧的最好方式是財富與公職對接的共和政府。”


1581年,尼德蘭北方各省成立了聯省共和國,其政治體系是建立在兩個相互矛盾的原則基礎之上的。1579年的《烏德勒支條約》規定各省組成聯邦,一方面聲明存在統一的政府,另一方面每個省和城市都仍然保留其權力、特權和習慣。因而,雖然存在著法理意義上的共和國主權,但是與意大利類似,尼德蘭城邦之上並不存在更高的權威。地方統治者主要成員多是因商業成功而致富的城市精英。


因而,共和國實際存在著雙層權力結構,真正有意義的政治生活只在下層,在自治城市。以阿姆斯特丹爲例,該城有36名終身委員組成的城市委員會,還有一名治安官,9名地方法官以及4名市長。阿姆斯特丹有一點不同于尼德蘭其他城市,即它的市長獨立于城市委員會,由前市長和前法官們任命,這些前官員在政治中有很大的影響力。阿姆斯特丹全城有一個319人組成的權力集團。在該城,“財富、地位和權力不同尋常地重疊在一起”。


(三)英國


前文回顧了英國代議制的起源,但資本主義的發展才帶來了代議制的真正進展,議會制度在1688年光榮革命後達到高峰。與威尼斯和尼德蘭相比,英國顯然具有更多的“領地國家”性質,因而受到相互牽制的多重國家理由的驅動。


即使如此,我們還是可以清楚看到追求商業利益在近代英國國家功能中的首要地位。英國“光榮革命”因其未發生大規模流血沖突而受人稱贊,似是英倫保守漸進政治風格之明證。但細究起來,卻能發現此革命之所以能夠溫和進行,乃是由于它本來就沒有那麽“革命”。多數研究沒有注意到,光榮革命其實就是英荷兩國商人和新興資産階級聯合進行的一項冒險事業,其目的就是通過將尼德蘭的制度要素引入英國,以近乎公司合並的方式把英國改造成一個更適合于商業和資本主義繁榮發展的天堂。革命使商業和金融巨頭獲得了出席議會的權力,商人資本與地主貴族在政治上實現了聯合。


從尼德蘭人的方面來看,在那個重商主義時代,尼德蘭共和國的大量金融資源沒有用來提高生産率,而是用來以軍事手段獲得超經濟的貿易優勢。因爲受到了法國重商主義挑戰,所以它需要與英國聯合打敗法國。最好的辦法是讓自己人坐上英國的王位,用自己的資源支持威廉競標英格蘭王位。光榮革命“是一次確鑿無疑追求私人利潤的商業投資,不僅得到國庫還得到阿姆斯特丹證券交易所的資金支持”。


從英國人方面看,新興資産階級飽經王室政治動蕩以及宗教等因素的惱人幹擾,無法專心致志地發財致富,也需要改革制度。17世紀的尼德蘭是金融最發達的國家,英國王室的戰爭和工業革命的啓動都離不開尼德蘭的資金。1694年成立的英格蘭銀行,大部分資本來自荷蘭人。英國的東印度公司、北美移民,也都離不開尼德蘭資本。兩國命運緊緊交織。在制度上,尼德蘭一直是英國資産階級羨慕的榜樣,例如克倫威爾曾表示希望尼德蘭的政治體系能移植于英國。弗格森認爲,光榮革命就是倫敦商人支持的貴族寡頭集團的一次政變,帶有英荷聯盟的意味。


革命之後,英國逐步確立了君主立憲制,王權削弱,議會地位增強,商人階級獲得了國家權力。議會的殖民和外交事務都受到重商主義的支配。但是,光榮革命後的英國國王並未變成威尼斯大公,他仍擁有強大權力,特別是行政權。當然國王只能在議會限制的範圍內行使這些權力。


這一時期的基本特征是混合式憲政,其實質就是貴族寡頭統治,一直到19世紀中葉,上院貴族長期控制著英國的行政、立法等權力。上院貴族主要由鄉紳、大地産所有者構成,主要還是土地貴族的代表,但他們已經主要是以資本主義方式經營地産了,是資本主義化的貴族。馬克思在《英國的選舉——托利黨和輝格黨》中指出,19世紀中葉前的英國制度是最適合于大土地所有制的,輝格黨和托利黨人都是大土地所有者。


隨著資産階級力量的上升,1832年的議會改革法開啓了改革時期,維多利亞時期確立了虛君制和議會至上原則,形成了責任內閣制。兩黨制度形成,政黨也成了全國性的政治組織。1832年之後的第二次和第三次議會改革,加速了上院貴族力量衰落,地産改革、遺産稅和累進所得稅,以及《谷物法》廢除後國外糧食大量湧入造成的小麥價格下降,這些因素都使貴族階級雪上加霜。19世紀50—70年代文官制度建立,也削弱了貴族力量。19世紀目睹了内阁和首相权力的扩张,上院衰落,下院掌握领导权,奠定了英国宪制的基本架构。


至此,英國成功地在最大限度上將一個“王朝國家”“領土國家”改造成一個公司—國家。新興資産階級所控制的議會成了國家的董事會,決定一切重大事務。國王在議會之中,扮演著古老而威嚴的主權和尊榮,其功能就是欺騙民衆,用象征性統治者掩蓋真正的統治者——不必對人民解釋“在位”(reign)和“統治”(govern)之間的差別。政府(內閣)成了一個經理,忠誠地執行國家擁有者的意志。


(四)威尼斯、尼德蘭和英國之比較


威尼斯共和國、尼德蘭共和國中的城市政府和英國光榮革命之後形成的立憲君主國,三者各具特色,迥異之處甚多,看似難以橫加比較。但是,其制度演變背後的機理卻大有值得對比之處。


商人资本和金融资本共同的梦想就是令金钱等同于权力,公司等同于国家。正如布罗代尔所说,资本的成功就是由于它与国家融为一体,资本即等于国家。所谓共和制度就是让各类财产在政府中按比例拥有发言权。对内,资本主义发展需要法治,没有法律所确保的可预期前景,没有对产权的保护,资本家们就不敢对未来投资;对外,资本需要国家力量来保护贸易路线、担保债务和国际条约。资本主义国家这种权钱合一的性质,原本应该是现代世界最基本的常识,却在西方政治意识形态的不断涂抹下被人们忘却了。“当资本全球化的拥护者们叫喊着反对大政府时,他们不仅虚伪而且忘恩负义。倘若资本没有控制过大政府并使之为其专门的利益效力数世紀,它会怎样呢?”


三個國家都比較成功地實現了這個夢想。但在兩個方面它們有所不同:首先,它們處在從前資本主義商業向工商業資本主義發展道路的不同階段,因而其公司—國家的純粹程度不同。埃倫·伍德十分強調資本主義和前資本主義商業的區分。她認爲在英國之前的商業帝國如威尼斯和尼德蘭,城市商業階層對商業機會不足的反應不是提高勞動生産率和改善成本-收益比,而是借助于超經濟強制對生産者進行更殘酷的壓榨。如果有更好的盈利機會,他們也不惜脫離商業活動。她稱之爲“城市商業封建主義”。面對歐洲市場衰落,英國的措施則是投資于技術革新以降低成本,不會像荷蘭那樣撤出投資,轉向非資本主義商業形式。


其次,一個較少受到注意的問題就是國家主權所在和政府權力的配置問題。主權的不足是封建時代的普遍現象。對城市來講,在羅馬時期的市政制度中,本就沒有最高權威的位置。在封建末期,主權落到了全體市民手中。商人階級成爲共和國統治者後,俘獲了這一制度,將國家改造成了一個股份制公司。董事會掌握著國家的所有權力,行政官被降到僅僅是一個執行官的地位,即使是執行權,也不全在執行官的手中,而是通過各種委員會來進行分權。威尼斯和阿姆斯特丹的制度設計基本邏輯差別不大,只是在細節上有所區別。英國與威尼斯和尼德蘭所不同者,在于由于英國原有古老而尊榮的傳統主權,故在制度轉變過程中保持了集中的行政權。光榮革命後,國王最初仍然控制著行政權,後來通過內閣制發展、三次議會改革以及文官制度建立,逐漸形成了議行合一的內閣制。


總之,比起威尼斯和尼德蘭,英國的資本主義更加發達,但是其公司—國家的發展水平卻不夠純粹。資本與國家全面一體化的純粹的公司—國家的樣板,要等待新生的美國來創建。


(五)法人


在地中海文明中,特別是在歐洲,政治實體、宗教實體和經濟實體往往是同源的,具有相同的性質,並且是在相互影響塑造中共同演進。直到今天,在現代國家已經獲得比較充分發展的情況下,西方人仍然習慣于以經濟實體來看待政治實體。例如美國學者就認爲:“有充分的理由將公司法看成是新經濟國家的潛在憲法。”西方所主導的國際制度也大多是以經濟實體的方式建立。這種觀念與中國人的曆史經驗大相徑庭。中國人觀念中的“公”與“私”,放在西方社會中很難找到對應的概念;西方文化中的財産與權利、財産與自由、特權與權利、宗教與權利等,往往是同源共生的,也不易爲中國人理解。


欧洲人在现代之前未发展出中国秦汉以降的公共性国家制度,即使是辉煌的罗马帝国,实际上也是城邦政治为核心的帝国体系。如同钱穆所说,罗马“如于一室中悬巨灯”,碎其巨灯,全室即暗。到中世紀,蛮族入侵带来的全面封建化使政治体制完全私有化,财产、人身等级和政治权力逐渐等同,各种团体之私权性质充分发展。


隨著11世紀的罗马法复兴,欧洲人将国家、自治城市、宗教团体和行业团体都视为社团。所有社团必须通过获得特许状的明确授权才能成立。基督教会自称为基督的身体,“这种具有人格的身体的观念,与罗马法中萌芽的法人观念结合,在法律上导致了新的明确的法人概念”。15世紀末,隨著都铎王朝的王权强化,法人观念向英国国家政治体制和经济组织渗透。霍布斯把法人观念和国家观念结合起来,把国家视为一个人格,承当这一人格者就是主权者。国家成为一个具有完整人格的法人。主权者未必是一个人,可以是全体或一部分人组成的会议。法人的创设,必须经国王的同意。


英國法學家梅特蘭指出,法人像國家一樣,是由人組成的有組織的持續性團體,盡管組成國家和組成公司的方法可能不相同,然其中一者的組織方式對另一者的組織方式産生了持續性影響。英國與德國和歐洲其他國家一樣,接受了羅馬的“人格擬制學說”(doctrine of persona ficta)。歐洲其他國家都相信團體的持續性生命取決于國家的認可,但英國的獨特性在于發展出了另一種觀念——非法人團體(unincorporated body),同時,英國公法和教會法中還存在一種獨體法人觀念。于是,在英國出現了“不是法人的持續性團體和不是團體的法人”。


這些法人觀念不僅可以用來理解王權,也可以解釋王權與殖民地的關系:殖民地是英國王室的所有之物,並且作爲財産開始了它們自己的生命。這産生了一種在中國人看起來甚爲奇怪的現象:在一種政治關系中,占支配地位的一方是一個私人實體,並受私法規制,另一方則是一種財産。其實相比起今天的中國人,也許周代的古人會更容易理解。梅特蘭認爲殖民地可以用集合法人身份去爲自己創設一種既是法人團體又是政治團體的身份。事實上美國獨立之後,州仍具有法人的許多基本特征,能夠訂立合同及遭受損失,或以法人名義提起訴訟。因而,理解美國建國時的主權問題和制度設計,是離不開當時的法人觀念的。


法人觀念在經濟制度中的演進也影響到美國。法人和公司在英語中是一個詞(corporation)。英國法人觀念除了受教會法的影響之外,在商業活動和國際競爭中受到意大利和尼德蘭公司制度的影響也不可忽視。現代公司制度萌生于威尼斯。海上貿易需要大規模高風險投資,威尼斯人發明了集體投資、風險分擔的公司形式,包括著名的“康孟達”(Commenda)和“海上合夥”(societas maris)等契約方式。貿易公司在尼德蘭得到了更充分的發展,最早的永久性股份公司就是1602年成立的荷蘭東印度公司,公司還實施了股東有限責任的原則。公司治理結構由股東大會、董事會和經理人員構成。股東大會是最高權力機構,選出60名董事組成董事會,負責經營決策,另選17名經理組成執行機構。格勞秀斯的國際法理論,就對貿易公司發動戰爭、占領領土和建立政府進行了合法性論證。尼德蘭貿易公司的成功運作激發了英國人,不僅促進了英國公司制度,也影響了英國政治制度。英國和尼德蘭的東印度公司都出現了公司與國家的同構現象。作爲英國的法人或貿易公司,北美的殖民地的公司和國家同構現象就不足爲奇了。美國制度的公司性質在《憲法》建立的制度中得到全面展現。


三、美國憲法制度


(一)憲法


美国《宪法》序言的措辞和结构类似一份商业合同,特别是为成立一家公司而签订的契约。序言中提出的六项立宪理由都与商业有直接关系。美国学者克罗斯基论证了宪法应被当作一个契约去阅读。立宪近半个世紀之后,南方政治家卡尔·霍恩在1833年向參議院演說中仍在聲稱:“憲法是一項契約。”正如埃德蒙·柏克曾嘲笑所谓社会契约不过是做生意的契约,有如“买卖咖啡与胡椒、印花布和烟草”,所谓《宪法》契约也不过为了做生意而组成一间有限责任公司的商业契约。当时的反对者应该最清楚《宪法》的商业性质,所以不少反联邦党人在批准过程中熟练地从商业角度论证其反宪法觀點,在他们看来宪法过于偏离公司结构而倾向于建立一个国家了,是那些“国家主义者”盗用了“联邦党人”的名称。


1. 立法權


在第一条中,宪法规定立法權归国会。此条特别强调了“本宪法授予的全部立法權”归国会。也就是说,宪法中规定不是全部的立法權。因为这是各州主权对联邦的转让,故宪法未列举的立法權仍归各州。后来的第十条修正案重申强调了这一点。本质上就是申明联邦是受集体法人(或主权)委托。


此條規定參議院是一個連續的機構,參議員的任期被錯開,每兩年只有三分之一的參議員屆滿改選。這一規定似乎與法人傳統有關。法人是一個永生的實體,只要其成員沒有消失。作爲一個類似于公司法人的合衆國,在法律上是不能在某一時刻沒有股東的。當然,也有出于實用角度對政府法律和政策連續性的考慮。


第一條第八款關于國會權力的規定中列舉的十七種權力,顯示了憲法對商業事務的格外關心。如果和《邦聯條例》作一對比,我們就更能看到憲法的商業關切:有關外交和武裝力量的的權力在《邦聯條例》都已有了,新增加的主要就是對于稅收的權力和對于商業的廣泛權力。商業權力“已被證明在確定中央政府權力範圍方面具有決定性”。建國後,涉及州權與聯邦權的爭議,往往由最高法院做出裁決。最高法院判斷的依據就是這一款中的“州際貿易”條款(Interstate Commerce Clause),簡單來講就是但凡與美國的對外和內部各州間貿易關系的事務由聯邦權力管轄,州內部的事務由州權管轄。這一條款背後的邏輯就是,聯邦是一個爲了協調商業關系、實現商業利益而建立的實體。


2. 行政權


第二条规定了总统权力。从宪法对总统的规定来看,似乎并不怎么重视总统这个角色,甚至有人对一个人格化的总统抱着戒备之心。制宪会议上,伦道夫曾建议由来自各州的三人共担总统之职,该方案被否定。但是从中不难看出从威尼斯到尼德兰共和制度中对行政權力的纠结心态。在制宪会议上,代表们关于总统任期提出了不同方案,最后作为折中方案,定为四年。总之,对制宪代表们而言,总统没有后来人们认为的那么重要。阿纳斯塔普罗甚至认为通过抽签的方式来选择总统也未尝不可。之所以没这样做,可能只是不想承认“对机运的彻头彻尾的依赖”,显得不是人民在实行自治了。在他看来,美国选举总统的方式并不比抽签强。


总统代表的是行政權,但是在1787年《宪法》中,行政權几乎没有什么地位和意义,不像后来在实际运行中那么重要。首先,联邦政府的权力取决于国会的权力范围,没有额外的行政權力的空间。几乎一切行政權力都取决于国会的法律。总统应“随时向国会报告”国务情况(第二条第三款)。关于总统对国会立法的批准权,《宪法》文本未使用“否决权”这个字眼,而只是说如果总统“不批准”(第一条第七款),措辞上隐含着对此权力的谨慎。还有学者认为,总统对国会立法的否决权,实际上将总统变成了立法部门之一部分。对总统这一权力的规定被放在立法權而非行政權条款中,似乎在某种程度上支持了这种看法。


其次,內閣部長們與總統的關系也沒有明確規定,總統對部長的任命受到參議院的制約,而總統只能在得到授權的情況下才能要求部長們就“與其職務有關”的事項“提供書面意見”(第二條第二款)。這種不明確的關系所帶來的麻煩到今天仍未解決。


最後,除了總統和部長們之外,並沒有一個全國性的行政官僚機構。這一問題要到近一百年後才開始解決。這一點格外明顯地反映了美國的“公司”性質,因爲一個真正意義上的國家,或至少一個現代意義上的公共國家,必然是以官僚系統爲核心制度。詹姆斯·威爾遜認爲,“以國家爲中心的政權是以行政機關爲中心的,而以行政機關爲中心的政權是由官僚機構支配的”,因此美國不是真正意義上的國家。


3. 司法權


《宪法》第三条第二款规定了司法權的范围,显然大多属于商业领域的事务。美国国家的商业性质使之对普通法有高度依赖,因而美国必须有一个权威的法院,引导整个普遍法的形成和发展,“尤其是引导诸如商业法之类事务的普通法之形成发展,因为商业法所涉及事务,乃是整个国家的依靠”。最高法院的首要任务就是协调合众国的商业活动。密尔认为,在完善的联邦形式下,各邦政府和联邦政府发生争议时不应由任何一个来裁决,联邦最高法院应该位于州和联邦政府之上。前述“州际贸易”条款在最高法院司法行动中的实践即与密尔此精神相呼应。


當然,国家一旦成立,公共生活不可能仅仅止步于商业领域,政治事务的日益繁杂也模糊了宪法的初始含义。司法權与行政權一样,在后来的历史中都在不断地扩大自己的权力范围。三权之间的关系远比宪法中所规定的要复杂。但是如果回到制宪者们所制定的这个原初合同,我们能够更清晰地看到美国国家诞生时的性质,及其治理结构的原型。


(二)公司—國家


將美國憲法所建立的制度放在從威尼斯、尼德蘭到英國這一傳統中來理解,我們就可以清晰地看到其演變源流及其類似于商業公司法人的性質。


國會就是美國的董事會,名義上與美國人民是一種委托—代理關系,但實際上這個“人民”只是那些真正的股東。國會與行政部門也是一對委托—代理關系。這種雙重委托—代理,正是有限責任公司治理結構的普遍特征。


但是美國的憲法制度與公司治理結構有同有異。公司的委托—代理關系不是一種縱向的等級關系,而是一組授權關系。每一方的權利和責任都受到規則的保護和約束,都有相對獨立的權力運用空間和對應的責任,任何一方都不能越過邊界、違反程序、濫用權利。這就是所謂的法治。國會、總統和最高法院之間也是這樣一種關系,其權力範圍都由法律來規定,即所謂的權力分立和制衡。從大原則上看,憲法設計體現了這種委托—代理精神。依照憲法規定,國會無疑是權力的來源,總統和最高法院的權力範圍都基于國會的立法,同時三個機構的權力有各自的邊界。這是符合公司治理邏輯的。


但宪法的具体条款中,也隐含着一种突破公司治理结构,实现国家蜕变的野心。例如总统和最高法院都在事实上分享一部分立法權。总统还获得了批准国会立法的权力,最高法院虽然未获明文允许,但在后来也获得了宪政审查权,得以推翻国会的立法。特别是宪法对于行政部门的规定十分模糊,到底是归总统还是国会领导,并没有明确的规定,直到今天仍是如此。似乎立宪者们在一个问题上存在犹疑:对于一个拥有主权的国家,是由一个统一的政府还是分裂的政府来统治更好?他们在宪法中暗示了这个困惑,留给后人解决,却埋下了美国制度的一些先天弊端。


另外,国家毕竟不是纯粹的公司,不仅有股东和雇员,还有实实在在、并非股东的“人民”。所以,隨著选举权的扩大及普选权在形式上的实现,权力一定程度上脱离了统治精英阶层的控制。这显然是不符合立宪者们原意的,因而必然带来对宪法制度的调整,或曰篡改,以维持精英的统治。这就是后来政党政治出现、行政權不断扩大以及司法權取得一定的独裁权力的根本原因。


(三)主權權威


關于美國制度的討論通常多關注權力的制約與平衡,但是忽略了真正關鍵的問題,即權力或權威的創生和配置。公司的産生都需要“第一桶金”,而國家的産生都離不開“第一滴血”。流血的多少往往決定了一個國家權威的質和量。


除了極小規模的城邦式國家可以將原始的家族或部落權力轉化爲政治權力,對于具有一定規模的國家來講,合法權力的創生,最常見的情況是源于武力征服,其次是共同反抗生存威脅的鬥爭,最後是內戰和暴力鎮壓。實際的情況往往是所有這些因素的混合。不管是哪種情況,流血的多少往往決定了權威的強弱。當然權威的強弱也會因時勢變遷而發生逆轉。英國諾曼征服,慘烈征伐,中央集權更強;法國封建制度發達,中央衰弱。但是近代英國卻走向限制君權,法國發展出絕對專制。


英國制度的成功,根本上源于具有曆史合法性的主權者。從盎格魯—撒克遜人的征服到諾曼人的征服,大量的流血培育出了強大的王權。國家畢竟不同于公司,需要處理商業活動之外的各種事務,集中統一主權的存在提供了權力遊戲的軸心和平台。小貴族和城市有産者可以借王權的授權,通過在議會中的鬥爭而制衡大貴族,建立早期代議制。新興資産階級和新貴族雖然可以砍掉某個具體國王的腦袋,卻不想擺脫作爲主權者的王權。白哲特極其重視國王在英國憲制中的地位。他認爲政治權力包含兩個不可或缺的部分:一個是尊榮部分,一個是效用部分。國王就是尊榮的代表,是英國制度的靈魂。英國制度是國家權力與公司治理結構實現較好結合的一個典範。但是正因爲如此,英國憲制並非公司—國家制度的純粹表現。


美國的憲法制度中就找不到王權這個尊榮所在,于是只好靠不斷地神化那張羊皮紙。北美殖民地原本都是英國憲制中的地方性制度,在不存在主權問題的情況下,僅僅建立公司治理結構是非常容易的。殖民地的法人性質使其可以使所有權和管理權相分離,此即美國代議制之法律基礎。到獨立之前,美國人需要解決的就是如何配置管理權的問題。一旦獨立,主權或曰權威來源的問題就落到了美國人頭上。在立憲之際,美國顯然還沒有能夠得到曆史證明和普遍承認的政治主權,只能靠憲法批准這樣的程序性手段來擬制出一個虛構的國家人格。這的確是個艱難的工程。


首先,殖民地法人实践留下的治理结构顺理成章地影响到美国宪法制度的创建,甚至会形成美国人无法跳出的“路径依赖”。正如布尔斯廷所说,“美国的联邦制度就是法人及其创造出来的新奇的五光十色的东西的副产品”。其次,美国人不得不与威尼斯人一样,建构起一种集体主权。“在美国,主权在理论上属于人民,但实际上不属于任何人。”威尼斯和历史上诸多城邦共和国陷于内乱或独裁的前车之鉴又迫使美国人构想超越集体主权的方法,其中最要紧的问题就是如何设计行政權力。调节联邦商业活动的使命要求一个高效统一的执行官,所以汉密尔顿一度要求华盛顿当国王;但是又要保证它不会像威尼斯早期大公一样向世袭权力演变,威胁到“董事会”的权威。因而美国宪法在国会和总统之间留下了许多含糊犹豫的空间。最后,美国不同于威尼斯,而是要由多个法人合并成一个新的法人,导致了双层主权的困境。美国当时还不是一个单一实体,是由十三个州合并而成,实际上类似于公司法意义上的“新设合并”。按梅特兰的觀點,即是创生一种集体法人身份。独立司法權的设置,极大程度上就是为了调节联邦权和州权的关系。


三權分立的政府結構,便是在這衆多困擾爭議中産生的一個折中後果。不少人受美國意識形態影響,將三權分立看成是“普世價值”。實際上,它既不“普世”,也非“價值”。說它不普世,是因爲美國的制度即使在西方政治傳統中也是一個奇葩異類。羅伯特·達爾發現,即使是在西方民主國家中,美國的強憲政審查、選舉制度和強兩黨制都是和者甚寡,美國式的總統制更是獨此一家。今天世界上采取比較純粹的三權分立政府形式的國家大多與美國的制度輸出有直接關系。


說它非價值,是因爲美國的制度絕非建基于對正義、進步、民主或其他什麽價值的追求。憲法序言中唯一看起來具有價值色彩的目標就是“自由”,然而自由作爲一個政治概念,其核心實乃財産之自由追求和保有。在美國立憲者的思想中,“自由同民主無關,而是同財産有關”。當然,由于特殊的環境、資源條件,美國的經濟平等和社會富裕程度,自18世紀就领先于旧大陆,这正是托克维尔游历之后感叹美国之民主的原因所在。但即便是托克维尔,也看到“美国共和社会,宛如一个为共同开发新大陆的土地和经营兴隆的商业而组织起来的大批发公司。最能振奋美国人的激情是商业激情,而非政治激情。或者不如说,他们把商人的习惯带进了政界”。我们不能因其客观条件之优厚,而无视其制度的利益根源。


(四)有限責任政府


這樣一個類似于公司治理結構的制度,在政治上呈現出“有限責任”的性質。美國的三權分立雖然存在權威缺憾,但也有一個效用,就是讓責任無處可尋。密爾曾說,當任何人都不知道誰應負責的時候,就等于誰都不負責。邊沁說委員會是一種屏幕,責任徒有其名,因而不是處理行政事務的適宜的工具。“美國政府最大的特色是有限的管轄範圍和受制約的權力。按照歐洲標准,美國算不上真正的‘國家’。”


国会立法權的有限性和“列举”性质,是对其权力的制约,同时也是对其责任的豁免。在美国表面上具有现代性的联邦制外衣下,维持着包含封建性特征的分层主权状态。行政權和司法權也在联邦权和州权的分割中免除了对国民的相当责任。在“州际贸易”条款的原则下,联邦政府只负责涉及共同商业利益的领域。奴隶制、印第安人和雇佣劳动者没有自由,也受不到联邦政府的保护。虽然联邦政府颁布过限制迫害印第安的文件,州政府却可以各行其是,大肆推行“保留地”等种族灭绝和文化灭绝政策。


關于有限責任,一個例子就是美國的政治彈劾制度。托克維爾在《論美國的民主》中,專辟一章討論美國的政治審判問題。托氏發現了歐美政治審判的一個主要區別:歐洲的政治法院可以應用刑法的一切條款;而美國的政治審判“與其說是司法行爲,不如說是行政措施”,“既不令人生畏,又效果不大”。托克維爾將其原因解釋爲美國人的一種觀念:“宣布政敵不配行使他的權力而予以剝奪,同時讓他自由和不傷害他的生命,才是鬥爭的公正結局。”但是他這一解釋並不可信。真正的原因也許就存在于美國制度的有限責任性之中。行政官員只是一個執行官,他的政治行爲只是一種執行行爲,故對其罪行也只應負有限責任。“水門事件”後的尼克松、“伊朗門”醜聞後的裏根,腐敗的希拉裏和險受彈劾的特朗普都是這種有限責任原則的受益者。


伍德羅·威爾遜早就指出過,《憲法》對政府的每一部分都委以一小部分職責,使其容易推脫責任,“這種權力分散和責任不明的情況,是使政府在緊急時刻處于無可奈何的癱瘓狀態的原因”,“目前實行的權力分散,但責任不清的做法,是我國聯邦制度的根本缺陷。1787年的制憲會議的主要目的,似乎就是鑄成這一大錯”。這種有限責任的制度設計,在威爾遜看來就是美國行政機關弊端的根源,需要改革。英國在1853年由阿伯狄恩勳爵內閣發起的改革,將各部的責任委托給一個而且是唯一的負責人,實行內閣負責制。英國改變了此前內閣同時服從于下院和國王的做法,使之只服從于下院。英國制度的發展堪與美國制度對比,可謂相映成趣。


經過20世紀初的进步主义和二战后的民权运动,联邦政府更加频繁和深入地干预社会领域,但是其制度的本质依然是有限责任。70年代之後金融資本的放縱狂歡,留下了所謂“99%”的人民承擔全球化的代價。在這個全球最強大最富裕的國度,階級鴻溝前所未有地醒目,無疑是美國憲法制度本質的一個剪影。2020年的新冠病毒疫情也同樣暴露了美國制度的這種有限責任性質。


當然,1883年文官改革,威尔逊、罗斯福等时期的行政權扩大,都在一定程度上有所弥补,但是也带来了新的问题。例如总统与国会控制行政部门的竞争一方面加剧了行政權的分裂,另一方面又导致了官僚体系的权势上升。世界历史上比较成熟的官僚制均有宗教或文化性信仰,美国这样一个没有政治性和文化灵魂的官僚体系,一旦过度扩张并演化出自己的利益、认同和行为逻辑,就会成为制度的寄生体,使国家窒息于腐败和官僚主义。


四、結語


這樣一種介乎公司和國家之間的制度形式,是一種非常不穩定的均衡狀態。類似于一家公司,國家需要盈利,且能夠在股東之間進行基本公平的分利,行有余力還要適當照顧國民的普遍福利。一方面,如果一旦國家的營利能力下降,無法維系共同體存續的利益紐帶,將産生可怕的離心力。正如托克維爾觀察到的,美國的愛國主義“是建立在利害關系之上的,而一旦情況發生變化,利害關系也將隨之大變”。另一方面,即便國家能夠履行自己的營利職能,但只要受到強大而持久的外部安全威脅的壓力或存在調和、鎮壓內部社會矛盾的需求,制度形式就必然會沿著“公司—國家”的光譜向國家一端演化,聯邦和州的沖突必然加劇、權力的分立和制衡就會越發失效。


我們很難預料它的未來走向,但是可以肯定目前的憲法制度不可能保持原樣,2020年新冠疫情中已经暴露出诸多制度失调。托克维尔也早就看到了这一点,美国之幸是因为它处在北美这个富饶安全的大陆之上,其宪法制度如果不做大的改变,在欧洲的环境下根本无法生存。但是托克维尔最后做了一个错误的结论,他说:“美国的社会没有摇篮时期,它在建立时就已经是成年。”事实恰恰相反,从国家的历史来看,美国国家仍在童年期,没有经历过真正严峻的考验。一战之后,美国逐步进入国际关系的安全丛林,其制度已然发生诸多根本性改变,原始的宪法制度已经徒具其名。隨著中国的复兴和世界秩序的演变,对美国制度的考验也许才会真的到来。



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